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   Opinioni

venerdì 14 ottobre 2016

Tra gli effetti dell'Italicum e riforma costituzionale

di Luigi Tivelli

Ilreferendum costituzionale dell’ottobre 2016 si svolge in una atmosferapolitico-istituzionale che presenta elementi peculiari sia rispetto ad altrevicende referendarie in genere, sia rispetto ad altri referendumcostituzionali. Tra queste, quella politicamente più pregnante  sta nella scelta iniziale del Presidente delConsiglio in carica di configurare il voto dei cittadini quasi come un voto difiducia sul suo Governo, anche se questa forzatura del nostro Premier pokeristasi è per qualche verso stemperata a mano a mano che si avvicinava la campagnaelettorale. Ma c’è un altro elemento peculiare che rende la scelta su questoreferendum ben più significativa rispetto, ad esempio, a quella che fu lascelta degli elettori nel momento in cui pur bocciarono una decina di anni fail progetto di riforma costituzionale varato dalla maggioranza di centrodestra.Accanto al pur molto sostanzioso progetto di riforma, fatto di decine e decinedi nuovi articoli della Costituzione, che spaziano dall’articolazione fra ledue Camere, al procedimento legislativo, alle competenze delle Regioni etc., sucui verte il quesito referendario, c’è infatti un convitato di pietra, che famassa critica in congiunzione col testo della riforma, la nuova leggeelettorale Italicum varata di fatto, sempre con le consuete forzature, suiniziativa – e col timone ben saldo in mano – del Governo Renzi. La verasostanza di questo referendum Si potrebbe dire, mutuando il linguaggio daquella che un tempo era la scuola Radio Elettra Torino, che riformacostituzionale e Italicum sono il polo positivo e il polo negativo su cuiviaggia la corrente elettrica della riforma costituzionale Renzi, i due poliche alimentano la nuova Italia del decisionismo. Basta infilare nella presadella corrente la spina e l’effetto dell’azione dei due poli è unsuperpresidenzialismo che neanche un ingegnere costituzionale sudamericanodegli anni Cinquanta sarebbe riuscito a congegnare in tal modo. Quanto allalegge elettorale, rinvio anche alle plastiche e chiare considerazioni contenutenel saggio di Luigi Mazzella, Vice Presidente emerito della Cortecostituzionale, pubblicate in questo libro. Con nuovo presidenzialismo, siscarica fra i due piatti della bilancia classici che rappresentano il “giocodella democrazia” – rappresentanza e governabilità – scarica buona parte delpeso sul piatto della governabilità, a piene spese del piatto dellarappresentanza. È questo il trucco sostanziale che aleggia nella campagnareferendaria: apparentemente si chiede un pronunciamento sulla riformacostituzionale che supera il bicameralismo paritario e perfetto – che di per sénon sarebbe una cattiva idea – ma poi di fatto si interpreta il Sì come il Sì atutta una manovra istituzionale che introduce un superpresidenzialismo, con unafigura di Premier – super Presidente – con poteri che praticamente non hannoeguali in alcuna vera democrazia conosciuta. Quello che stupisce è che né glioppositori politici di Renzi, né gli studiosi addetti ai lavori hanno sin quisaputo illustrare e diffondere a sufficienza il vero nodo che stringerebbe nonpoco al collo la democrazia italiana grazia al combinato disposto della leggeelettorale e della riforma costituzionale. Provo qui a farlo con una certasintesi, anche se non vanto titoli népolitici né accademici. Basta aprire unclassico del diritto costituzionale, ad esempio il Mortati, al capitolo “Formedi governo” (sto tentando di ripercorrerlo a memoria), per trovarvi ladistinzione fra sistemi istituzionali duali e monistici. La forma di governoparlamentare è fisiologicamente un sistema monistico, basato sul continuumGoverno- Parlamento, in quanto il Governo si regge o cade sulla base dellafiducia accordata o negata dal Parlamento. Ed entrambe le istituzioni hanno lamedesima fonte di investitura. Le forme di governo presidenziali si ritrovanoinvece normalmente in sistemi di tipo duale, come ad esempio il modello USA, incui diversa e separata è l’investitura del legislativo rispetto a quelladell’esecutivo. In quel caso, non c’è il rapporto di fiducia tra i due soggettiistituzionali. Non a caso nel caso USA, ad esempio, le elezioni per ilPresidente e le elezioni per il Congresso avvengono in momenti e con modelli diinvestitura ben diversi e separati. Last but not least, il Congresso ha seri,efficaci e solidi poteri di controllo sull’esecutivo, così il sistema deichecks and balances resta in equilibrio. Il “miracolo” introdotto dal neo superPresidente del Consiglio italiano, grazie alla diligente azione della MinistraBoschi, e ai loro servizievoli consiglieri, è di aver confezionato uno stranofritto misto all’italiana, però con odori speziati molto sudamericani,intrecciando il meglio (o il peggio) della forma di governo parlamentare conquello della forma di governo presidenziale. Il renzellum, infatti, cheprobabilmente a breve verrà illustrato nei corsi di diritto costituzionalecomparato come il più geniale modello da laboratorio per super Premier cheamino tanta concentrazione del potere nelle loro mani e pochi controlli, è uncocktail unico: il super Presidente (di fatto anche Segretario del partito dimaggioranza) viene eletto dagli elettori e contemporaneamente con le stesseelezioni nomina di fatto più di tre quarti dei parlamentari che sicuramente glidaranno la fiducia e che dovrebbero controllarlo. A prima vista, può sembrareuna forzatura scritta da un collaboratore zelante del Fatto quotidiano o da unozelante assistente del professor Zagrebelsky, ma i migliori esperti di leggielettorali hanno dimostrato che con una legge elettorale come l’Italicum,grazie all’effetto del premio maggioritario alla lista e grazie allapossibilità dei capi lista di candidarsi fino a un numero di dieci collegi, peril partito vincitore, che ovviamente per Renzi sarà il PD, e fra gli eletti delpartito vincitore e gli altri i nominati di fatto possono arrivare al numero di460-470. Altro che restituire lo scettro al Principe. Forse, il nostro superPresidente del Consiglio aveva visto in libreria di passaggio quell’aureosaggio di Gianfranco Pasquino “restituire lo scettro al Principe” e avevaintuito che il professore bolognese intendesse per principe il potente di turnoe non il cittadino, come da fine e acuto politologo sosteneva in quel saggio.Ma grazie alla riforma costituzionale di cui cerca la definitiva benedizionecon il referendum, il novello machiavellico Principe nostrano potrà impugnarelo scettro con ancora più vigore, senza farselo scappare dalle mani. Abbiamovisto, infatti, sopra, come nei sistemi duali, come sono di solito i presidenzialismi,i parlamenti hanno validi ed efficaci poteri di controllo, e funziona così ilgioco dei checks and balances, di cui gli USA sono un caso guida. Se vincesseil Sì al referendum, invece, i già scarsi contrappesi tipici della Costituzionemateriale che si è andata affermando negli ultimi anni, che vede un Parlamentosempre più indebolito, e anche il potere normativo di fatto, con il predominiodella decretazione d’urgenza sempre più nelle mani del Governo, diventerebberoancora più leggeri. Con la riforma costituzionale, infatti, viene meno ilSenato che era uno dei contrappesi, proprio mentre il “peso” del Governo, esoprattutto del Capo del Governo, diventa pesantissimo, e si indebolisconoinoltre i poteri delle Regioni che in qualche modo fungevano da contrappesorispetto al potere centrale. Ma c’è un altro dato che pochi considerano. C’è unsupremo organo di garanzia, diciamo così, nel nostro ordinamentocostituzionale, il Presidente della Repubblica, che nella nostra Costituzionemateriale funge in qualche modo, oltre che da garante, anche da contrappesorispetto al rischio di un peso eccessivo della figura del Presidente delConsiglio. Ebbene, come hanno dimostrato gli studi più accreditati sulla figuradel Presidente della Repubblica e come sa bene chiunque pratichi le questionidi politica costituzionale, ciò che ha sin qui dato autorevolezza, “titolo” elegittimazione forte a un ruolo di rilievo della figura del Capo dello Stato, èstato il potere di nomina del Presidente del Consiglio. Ora, con la verariforma istituzionale, che è quella appunto introdotta dalla legge Italicum, ilPresidente della Repubblica perde questo potere, e una volta che viene menoquesta sua attribuzione, come di fatto già in qualche modo si sta verificandoin via di anticipazione, rimarrà il suo ruolo di garanzia ma si indebolirà nonpoco il suo ruolo sostanziale di contrappeso rispetto al peso del vero superPresidente, il super Premier all’italiana. Ho una borsa degli attrezzi credoabbastanza originale, forse un po’ personalizzata, perché non essendo né unottimo giurista né un ottimo politologo mi sono sempre tenuto in una linea diconfine fra la politologia e il diritto pubblico, non disdegnando difrequentare la politica economica, visto che fin dalla tenera età sono statoappassionato a capire i problemi del mio Paese e credo che un approcciointerdisciplinare permetta di capire al meglio la complessità delle questioni.Ho cercato pertanto di basarmi anche nelle breve riflessioni sin qui condotteanche su questo tipo di approccio, con lo stile diretto e franco che man manoche invecchio mi è diventato ancora più proprio, assumendomene, ovviamente,tutta la responsabilità. Credo che a questo punto, il problema non sia dunquequello di valutare analiticamente nel merito i vari contenuti della fitta nuovanormativa contenuta nella riforma costituzionale, per i cui vari aspetti rinvioad altri egregi contribuiti contenuti in questo libro, ma quello di unavalutazione di insieme dell’effetto shock-istituzionale comportato dalcombinato disposto fra la riforma e la nuova legge elettorale, tanto più sepensiamo che potrebbe cadere nelle mani di neo populisti ben più populisti delpur populista Renzi, che non si sa quanta scuola di democrazia abbiano seguito.Meritano, però, alcuni cenni qualche aspetto di massima della nuova leggecostituzionale. Mi soffermerò solo su due questioni. La prima, valeva la penaipotizzare un Senato (Senatores boni viri?) composto in larga parte propriodalla fauna politica che ha sin qui assunto il becchime peggiore e partorito iprodotti peggiori della pur non ragguardevole “fattoria degli animaliitaliana”, i consiglieri regionali? È vero che la grancassa populista diGoverno doveva suonare il tam-tam per cui non occorrevano vere elezioni per ilnuovo Senato, ma non era meglio, in ipotesi, prevedere un Senato fatto di 100senatori, eletti in contemporanea con le elezioni per la Camera con elevatirequisiti di onorabilità e curriculum, senza remunerazione e col solo rimborsospese. Avremmo avuto così una Camera di Seniores, di aristoi. Quanto allefunzioni, non sarebbe stato meglio concentrare su un Senato di questo genereveri e seri poteri di controllo su un esecutivo ben più rafforzato, comeavviene negli USA? Per l’altro aspetto mi dovrei appellare alla formula dasempre diffusa nei bar del Veneto: “peso el tacon del buso”. Come è avvenutospesso nei nostri percorsi riformatori. Infatti, con l’intento di mettere unatoppa ai danni causati dalla sciagurata riforma del titolo V della Costituzionevarata in limine mortis, nel 2001, al termine della legislatura dalcentrosinistra, si finisce per questa riforma di creare un nuovo tipo di dannia quella già sciagurata istituzione Regione che è l’istituzione che ha avuto lapeggiore performance della storia repubblicana. Come scrivono anche oltrecinquanta costituzionalisti e magistrati nel loro documento “sulla riformacostituzionale”, pronunciandosi per il No al referendum, l’assetto regionaledella Repubblica uscirebbe da questa riforma fortemente indebolito, grazie adun riparto di competenze che di fatto toglierebbe alle Regioni ogni spazio dicompetenza legislativa, facendone organismi “privi di reale autonomia”. Insintesi, invece di limitarsi a correggere i gravi errori della riforma del2001, promuovendo un modello più equilibrato, il nuovo modello pretende dirovesciarne l’impostazione senza però definire un nuovo equilibrio nel rapportotra Stato e Regioni, lasciando in piedi degli organismi che non hanno né realeautonomia (in senso letterale), né poteri e responsabilità garantite sul pianofinanziario e fiscale. Una proposta per una seria riforma costituzionale Certo,nel mare magnum della riforma costituzionale ci sono certamente degli aspettiche meriterebbero di essere salvaguardati, come la restrizione del potere didecretazione d’urgenza del Governo e la contestuale previsione di tempi certiper il voto della Camera sui testi del Governo di attuazione dell’indirizzopolitico. Analogamente, giusta è la previsione della possibilità di sottoporrein via preventiva alla Corte costituzionale le leggi elettorali. Anzi, a questoproposito, magari che lo si potesse fare per l’Italicum, che ha sostanzialmentegli stessi elementi di incostituzionalità, anzi forse anche più gravi, delPorcellum. Questi aspetti positivi non sono però così prevalenti rispetto aquelli negativi, e soprattutto rispetto al richiamato effetto moltiplicatoredel combinato disposto tra riforma costituzionale e riforma elettorale, daindurre a un pronunciamento in senso favorevole sulla riforma costituzionale.Né sembra da attendersi che il testo venga spacchettato, perché è largamenteprevedibile che gli italiani saranno chiamati a pronunciarsi su un unicoquesito di approvazione o no dell’intera riforma. Un pronunciamento inoltrecarico di ragioni “politiche”, molte delle quali estranee al merito dellalegge, alimentate anche dal nuovo populismo di Governo, che ha acceso in giroper l’Italia decine di migliaia di motori per riscaldare il clima di unacaldissima campagna elettorale per le elezioni politiche, a questo puntoprobabili per il 2017. In questo strano Paese, che sta diventando politicamentesempre più strano, si sta diffondendo uno strano clima politico e di opinione.Per ciò che concerne ad esempio il referendum costituzionale, c’è il tentativodi far prevalere un nuovo spirito integralista. Quasi se solo coloro che sipronunciano per il Sì sono veri riformatori e tutti coloro che si pronuncianoper il No sono biechi conservatori. Il Presidente del Consiglio ha avviato daFirenze (ovviamente) la campagna elettorale, dividendo l’Italia in due tra chirischia e chi fischia. Chi scrive non è mai stato capace di fischiare, neancheallo stadio, e da sempre ha amato rischiare in proprio, pur avendo fatto unacarriera da servitore dello Stato. Né ho alcuna voglia di passare perconservatore, perché ho già scritto nei miei libri e nei miei articoli progettie proposte di riforma, ritengo, con qualche presunzione, più appropriati divarie di quelle contenute nel testo sottoposto a referendum. Così come ci sonomilioni di onesti riformatori mescolati ad altri conservatori fra coloro chevoteranno no, così come tra coloro che voteranno Sì e tra coloro che nonandranno a votare. Forse, alla fin fine, è proprio al vertice dei palazzi delpotere, invece, che stanno i più integralisti. Se si avesse avuto a cuore unvero serio processo riformatore, si sarebbe dovuta seguire la via chepersonalmente, insieme al compianto Guglielmo Negri, avevo indicato sin dal1995, al tempo del Governo tecnico Dini, e che ho riproposto in vari mieiscritti e da ultimo nel libro, pubblicato con Lamberto Dini nel 2015, Una certaidea dell’Italia (Guerini e associati): quella di eleggere con metodoproporzionale un’assemblea per la revisione costituzionale cui affidare lariforma della seconda parte della Costituzione. È vero, infatti, che occorre unnuovo equilibrio fra rappresentanza e governabilità, una maggiore capacità delsistema istituzionale di assumere decisioni, nel quadro di un nuovo sistema dipesi e contrappesi, e una nuova riforma della malaugurata passata riforma deltitolo V della Costituzione. Ma a costruire un progetto istituzionale di questotipo, non può procedere a colpi di maggioranza un Parlamento in partedelegittimato, ricco al suo interno di nuovi dilettanti: bastavano sei mesi diserio lavoro di un’assemblea di cento persone qualificate, individuate edelette proprio per tale finalità. La classe politica dominante è inveceriuscita a consegnarci un capolavoro di machiavellismo deteriore:l’introduzione per via surrettizia di un superpresidenzialismo in salsasudamericana, non tramite una riforma costituzionale, ma tramite una nuovalegge elettorale che è un unicum tra le democrazie occidentali, accoppiato allariforma costituzionale – salsiccione in cui accanto a qualche pezzo di carnedigeribile c’è troppa cotica e troppo grasso. L’appello populista alla gente,al chi rischia e al chi fischia, la messa al bando dei disfattisti che sonocontro la riforma completano l’opera in un Paese in cui purtroppo il nuovopopulismo, iniziato come storytelling, sta diventando merce dilagante, promossada qualche abile professionista al vertice e rilanciata dai tanti nuovidilettanti delle varie assemblee elettive che lo assecondano, nel panorama di unastampa purtroppo non molto libera e mediamente non molto dotata di spiritocritico verso il potere.

 

 


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